《国企改革深化提升行动方案（2023-2025）》提出：健全以管资本为主国资监管体制，并进一步明确了发挥国有资本投资、运营公司作用的改革导向。自2013年11月党的十八届三中全会《决定》提出改组组建国有资本投资、运营公司以来，作为国有资本授权经营体制改革政策设计的重要载体，国有资本投资、运营公司在构建以管资本为主的国资监管体制、优化调整国有资本布局结构方面发挥了积极的作用。从业绩的角度看，国有资本投资、运营公司已成为国有企业发展中业绩提升最快的部分，在做强做优做大国有资本和国有企业中发挥着重要作用。国有资本投资、运营公司的试点企业在打造国有资本流动重组、布局调整的有效平台，探索和把握中国特色国有资本运营的规律方面，形成了一系列可复制、可推广的经验做法，为国有经济布局优化和结构调整作出了突出贡献。

国有资本投资运营公司的多层次探索

改革开放以来，我国国有资产管理体制经历了从直接管理企业，到管人管事管资产相结合，再到管资本的发展历程。在这个过程中进行了有关国有资本投资、运营公司（亦称两类公司，或平台公司）授权经营的改革。自1993年十四届三中全会确立“政资分开”原则以来，国务院和各地政府不断推进国有资产管理体制改革，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，在国有资产的管理、经营和监督等方面进行了大量探索。

（一）成立国有资产管理局探索市场经济条件下的国有资产管理模式。1988—1998年期间国务院成立了国家国有资产管理局。上海、深圳、珠海、武汉、青岛等地分别建立了国有资产监督管理机构，探索了市场经济条件下国有资产的管理模式。

（二）对企业集团进行授权经营试点探索国有资产经营方式。1994年国务院决定对中国石化总公司等3个全国性行业总公司作为国家控股公司的试点。延续着这一改革思路，1998年以后国务院先后批准了石油石化、军工、电力等领域44家企业集团进行授权经营试点。上海、深圳、广州、珠海等地结合机构改革也进行了授权经营试点。

（三）从中央到地方的实践中形成不同的国有资产管理和运营体制。2000年前后陆续出现了深圳、上海、北京、武汉、青岛、石家庄等地方的国有资产管理和运营体制。这些模式既有共性，又各有特色，尤其以深圳模式和上海模式最具代表性。这两种模式都形成了以产权管理为主线的“国有资产管理委员会—国有资产经营公司—企业”三个层次的国有资产管理体制。

比较深圳模式和上海模式。从共同点看，首先是基本构架相同。其国有产权的管理和运作都是分为三个层次，即国有资产管理委员会—市级国有资产经营公司—国有企业。在国资委之下都设立了国有资产管理办公室作为负责国有资产管理和运营的日常机构。其次在两个层次上所构建的国有资产的产权关系和所履行的职能基本相同。第三是在当时的体制框架下都难以做到政企分开和政资分开，企业不能真正做到拥有法人财产权。

从不同点看，首先是深圳实行 “一级政府、一级管理”的原则，只设市级国有资产管理委员会和相应机构，在区级政府则不设立国有资产管理委员会和相应机构。而上海市实行的是“两级政府、两级管理”的原则，在市、区（县）两级政府都设立国资委及相应机构。其次，二者国有资产经营公司组建的方式不同。深圳市国有资产经营公司一开始就是以实行政企分开和政资分开为目的，打破原主管行业的界限而组建的，没有什么行政色彩。而上海的国有资产经营公司是在原企业主管局基础上成立的，即把原企业主管局改成行业性资产经营公司。因此，在资产经营公司的组建和运作方式上，带有浓厚的行政色彩。

对照后来十八届三中全会管资本与授权经营的提法，以深圳模式和上海模式为代表的三层次模式（当时在深圳也存在政府直接授权经营的两层次模式）无疑是在此之前有关国有资本投资、运营公司改革实践的富有价值的探索。其中的很多认识和做法都接近于后来十八届三中全会及之后有关文件关于国有资本投资、运营公司的定位设计。从运行情况看，这种三层次的国有资产管理体制存在四个问题。一是政资分开和政企分开未真正到位。《深圳经济特区国有资产管理条例》第6条规定：“深圳市人民政府设立国有资产管理委员会，代表市政府行使国有资产管理职能”。从投资管理公司的投资来看，只有30％左右由管理公司自主决定投资，其余70％要根据政府计划，用于重点项目、重点企业和重点产品以及高新技术产业、扶持性和公益性市政投资。很多项目建成后没有较好的经济效益，甚至成为投资管理公司的沉重包袱。管理公司所要实现的盈利目标同市政府要求管理公司所实现的社会目标存在着矛盾。虽然设立了国资委和国有资产经营公司，但“政资分开”和“政企分开”并没有真正落实到位。二是国有资产运营公司的法律地位不明。《深圳经济特区国有资产管理条例》第27条规定：“国有资产运营机构是代表市、区人民政府行使国有资产出资者权利的企业法人，是国家授权投资的机构”。这一规定确立了国有资产运营机构作为一般企业法人的地位。而在实践中，深圳国有资产经营公司被赋予超出一般企业法人之外的其他权利和义务，不是一般企业法人，是特殊企业法人。如果国有资产运营公司作为特殊企业法人，在现行《公司法》中找不到依据，那就要制定相应的法律来确定其法律地位。三是国有资产的产权界定存在矛盾。国家规定：国有资产实行“国家统一所有，分级管理”的原则。《深圳经济特区国有资产管理条例》第15条规定：“国有资产的产权界定，遵循谁投资，谁拥有产权”的原则。而第16条则规定：“市、区人民政府所投资的货币、实物和无形资产”依法界定为国有资产。这里就存在着明显的矛盾，按照“谁投资，谁拥有产权”的原则，深圳市就应拥有产权，而不存在界定为国有资产的问题。因此，就出现了“统一所有，分级管理”与“谁投资，谁拥有产权”两个原则相互矛盾的情况。四是国有公司未真正拥有法人财产权。深圳市国资委为国有公司颁发的《国有资产授权占用证书》，明确规定公司所拥有的产权只是授权占用，授权占用并不等于企业真正拥有法人财产权。法人财产权是以公司法人制度为前提的，由此看来，深圳市国资委的一纸证书也只规定公司对财产的占用权，并不具备支配权或控制权，深圳市国有公司并未真正拥有企业法人财产权。

（四）以“管资本”为主对国有企业进行管理，构建新型国有资产监管体制。2013年11月，十八届三中全会《决定》提出：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。应该说，以管资本为主的提法与十八届三中全会提出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的作用”相一致。“管资本”是正确处理政府与市场关系的有效手段。相对于之前管人管事和管资产的国资监管体制，“管资本”的制度设计进一步深化了所有权和经营权分离基本逻辑意义上的国企改革。一是将管理对象由国有企业实体转变为国有企业股权和债权，对企业而言不仅能使经营目标更加明确，还可以避免出资人的干预，使企业拥有更符合市场化要求的治理环境和经营目标，从而提高国有企业运营效率。二是进行国有资本投资时拓展了国有资本与特定企业的关系，降低了国有资产监管机构因为运营问题导致的投资失败风险，提升了国有资本的投资效率。三是相比于之前的直接管理模式可以更好进行国有经济布局优化与结构调整，不仅可以避免因政策变化导致的市场波动，还可以维护市场在资源配置中的决定性作用。

从2013年起，政府工作报告连续多年把国有资本投资、运营公司作为国企改革重要任务。国有资本投资、运营公司的改革试点在十八届三中全会以后的十年中不断予以推进。国务院于2018年7月发布了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，用以指导、规范国有资本投资、运营公司的改革试点工作。鉴于大多数国有企业尚不具备改组为国有资本投资公司的条件，因此，在推进国有资本投资、运营公司的改革中，按照渐进式改革的思路，采取了先试点、后推广的工作模式。这是一种改革成本更小、更加稳妥的做法。从2013年至2021年底，中央企业层面有21家国有资本投资、运营公司的试点企业，全国有30余个省级国资委改组组建了超过150家国有资本投资、运营公司。比较而言，中央企业层面采取了“功能分类型”的做法，即将国有资本投资公司与国有资本运营公司明确分开，通过两个平台各自运作。而在有的地方则采取了“功能复合型”的做法，即将国有资本投资、运营功能复合一体运作。如省级层面的山东国有资本投资运营公司、四川发展控股公司，地级市层面的泰安市国有资本投资运营公司等。

国有资本投资运营公司改革成效分析

从国资监管体制改革的角度看，作为“管资本”的重要实施载体，国有资本投资、运营公司改革直击国企改革的难点瓶颈问题，对新时期全面深化国企改革具有重大意义。

（一）国有资本授权经营体制实施的重要载体。党的十八届三中全会首次提出“以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资产管理体制”的国资监管体制改革目标，并在此前提下提出改组组建国有资本投资、运营公司的组织架构设计。应该说，以管资本为主、授权经营与国有资本投资、运营公司三者之间具有层次递进、内在一致的逻辑关系。从两个层面看，首先，国有资本授权经营体制是管资本为主国资监管体制设计的核心。授权经营体制改革中的“授权”是指将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，交付国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使。通过深化国有资本授权经营体制改革，建立健全权责利相统一的授权链条，可以推进国资管理机构职能和监管方式转变，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，明确权责清单，为彻底实现政企分开、政资分开、所有权和经营权分离，完善国有资产管理体制创造条件。从十八届三中全会后的改革实践看，授权经营一直贯穿其中。重要的国有企业改革政策都强调阐明了以管资本为主改革国有资本授权经营体制，如2015年9月颁布的《中共中央、国务院深化国企改革指导意见》、2017年4月颁布的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》、2019年4月颁布的《国务院关于改革国有资本授权经营体制方案》、2019年4月颁布的《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》。国资委还数次发布了放权清单。如2019年6月5日，《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》正式对外公布，要求各地结合实际积极推进本地区国有资本授权经营体制改革，制定授权放权清单，赋予企业更多自主权，促进激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合。针对国资监管机构转变监管职能的要求，2020年6月开始实施的《国企改革三年行动方案》再次明确了授权与监管相结合、放活与管好相统一的改革导向。其次，国有资本投资、运营公司是国有资本授权经营体制实施的重要载体。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。坚持“政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”的原则，理顺授权双方主体之间的信托责任关系。国有资本投资、运营公司更多地充当着政府与企业间“中间层”，直接履行出资人职责，落实国有企业独立自主经营的市场主体地位，可以更有效激发企业内部的活力和创新力。从后来的实践情况看，国有资本投资、运营公司的确成为了国有资本授权经营体制实施的重要载体，行使出资人的职责，但并未成为唯一的主体。因为还有产业集团形态的存在。总的来看，国有资本投资、运营公司与产业集团共同构成了国有资本授权经营体制实施载体。

（二）在优化布局调整结构方面发挥主力军作用。《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》提出，国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标；与产业集团相比，国有资本投资、运营公司担负调整国有经济结构、优化国有经济布局的重大使命。这是国有资本投资、运营公司架构设计在改革试点中所显现出的最突出特色，而且这种功能越来越得到强化。2022年6月转正的5家国有资本投资公司都强调基于自身战略定位服务国家战略，围绕主责主业优化布局、提质增效，以数字化、绿色化、国际化、平台化精细化为方向，积极培育前瞻性战略性新兴产业，加快建设世界一流企业。

从试点企业的改革实践看，其国有资本投资、运营公司的运作特色体现在以下几个方面：一是做强做优做大主营业务。通过引入战略投资者、混改等手段，建立更加灵活高效的市场化机制。加快主营板块升级发展，提升主营板块发展质量。通过加大研发投入和科技攻关力度，加快掌控关键资源和核心技术，提升主营板块的核心竞争力与行业地位。二是持续优化国有资本布局。加大国家安全和国计民生领域、战略性新兴行业的资源配置力度，聚焦重点业务、重点市场、产业链重点环节，如上海国盛聚焦民用航空、集成电路、军民融合等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及人工智能、生物医药等引领新一轮科技革命和产业变革的前沿领域。三是持续推进国有资本结构调整。通过专业化联合重组，推动产业集中度提高，不断创新产业发展模式；坚持“有进有退”，不断夯实资产质量。四是作为产业链的“链长”，聚焦发挥产业引领作用，主动打造现代产业链和产业生态。强化产业发展顶层设计，重塑产业核心主体发展格局，构建产业链现代服务体系，全面提升产业供应链安全保障能力。如广州产投瞄准广州市战略性新兴产业和支柱产业，聚焦智能网联与新能源汽车、生物医药、新材料、新能源、新一代信息技术等重点产业链高质量发展，助力构建全市“一核引领、两极带动、三港辐射、多点支撑”产业功能布局。　

以宝武集团为例看国有资本投资公司，自从成为试点企业以来，宝武集团一是深化联合重组，探索超亿吨管理方式，不断创新产业发展模式，做优做强做大了钢铁主业，提升了行业集中度。二是加大新动能的培育力度。利用钢铁产业链的资源优势大力发展相关新材料产业、节能环保与资源综合利用产业，加快发展新一代信息技术产业，大力发展新能源产业，不断优化钢铁产业的布局。三是强化产业发展顶层设计，重塑钢铁产业核心主体发展格局，构建钢铁产业链现代服务体系，全面提升钢铁产业供应链安全保障能力，打造了高质量、稳定可靠的钢铁产业链及产业生态。

以中国国新为例看国有资本运营公司，中国国新有效撬动社会资本，促进各类资本发挥各自优势、实现协同发展，截至2022年7月底，通过发起设立股权投资基金引导带动社会资本约15倍、金额超4400亿元。通过上述举措，中国国新推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，累计投资项目168个、金额3507亿元。发挥创新资本优势，协同央企布局尚未涉足或实力较弱、但符合国有资本“三集中”要求的行业领域，培育新产业新业态新动能，累计投资战略性新兴产业领域项目240个、金额2735.3亿元，实现9个子领域全覆盖。

（三）运用资本工具手段服务国企改革发展。《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》指出，国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。不同于一般的国有企业，国有资本投资、运营公司可以更好地运用资本工具手段、充分发挥资本市场功能，积极服务于国企国资改革与国有经济发展。

一是强强联合。大力整合优质资源，发起设立各类基金，充分发挥证券、保险、担保、租赁、资产管理等金融、类金融企业功能作用，促进央地互补协作、共同发展，提升各类资本服务支持国企改革发展的能力。

二是创新资本运作手段。灵活运用股权转让、资产置换、兼并重组、资产证券化、企业改制等多种方式，培育战略性新兴产业，推动完成国有企业集团和政府部门下属非主业企业和不良资产的市场化重组与处置，妥善解决历史遗留问题。如中国诚通构建基金投资、股权管理、资产管理、金融服务和战略性新兴产业培育“4+1”业务格局。中国国新构建完善“资本+人才+技术”轻资产运营模式，逐步形成了基金投资、金融服务、资产管理、股权运作、境外投资、直接投资、证券、咨询等板块，并建立了央企专职外部董事服务保障平台。

三是通过基金、投资等资本运营方式和专业金融服务手段，打通产业链，实现全产业链运作。如广东恒健通过Pre-IPO、基石投资、战略配售、定向增发等资本运营方式和专业金融服务手段，实现“引资引产引智”协同发展。广州产投提供天使、VC、PE、Pre-IPO、并购、定增等全链条基金投资服务。深创投从早、中、晚三个阶段齐头并进，寻找有快速成长潜质的项目。

四是注重提升投资运营能力。基于自身的功能定位，国有资本投资、运营公司更加注重提升投资运营能力。例如，国投建立了以流程控制为主的投资决策闭环管理体系，进一步规范投资决策行为，将投资项目分为优秀、正常、关注、观察退出、立即退出等五个等级进行评估，评估及分类结果将作为投融资重要依据，实现防范投资风险。招商局集团创新使用各种金融工具，推动招商蛇口公募REITs项目成功发行，开辟了产业园区“投、融、建、管、退”全生命周期发展模式与投融资机制新路径。

五是发挥国有资本对其他资本的引导作用，通过股权转让、企业兼并等资本运营活动，实际上也是国有资本吸收和利用非国有社会资本的过程。这将有利于扩大国有资本的支配范围，充分发挥国有资本对其他社会资本的引导作用。利用较少的国有资本调动和支配大量的社会资本，按照特定产业发展的要求，实现社会资本在更大空间范围内的结构性和战略性调整，这也有助于整个国民经济的结构调整与高质量发展的实现。

（四）国有企业结构更加丰富功能更加齐全。党的十八届三中全会分别提出了国有资本投资公司与国有资本运营公司的制度设计。这与前述的世界各国一般意义上的投资公司不具有完全的可比性。再与以前只有产业集团相比，国有企业的组织结构更为丰富、整体功能更为齐全。国有资本投资、运营公司与产业集团之间在公司属性、管理方式、治理结构、涉及领域与功能定位五个方面显示出不同特点。

从公司属性看，产业集团本身从事生产经营活动，承担产业发展使命；国有资本投资、运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，本身不从事具体的生产经营活动，但国有资本投资公司仍然承担产业发展使命，而国有资本运营公司不承担产业发展使命。

从管理方式看，现有的企业集团主要以产业为纽带，对所属企业实施管理；国有资本投资、运营公司以资本为纽带，以产权为基础，开展国有资本的市场化运作，对所持股企业按照规范的法人治理结构管理。

从治理结构看，企业集团属于一般性国有企业；国有资本投资、运营公司在治理结构上有一些新特点。

从涉及领域看，企业集团基本上是围绕国有资产监管机构确定的主业，在主业范围内从事生产经营和管理；国有资本投资、运营公司是按照国家确定的目标任务和布局领域设立，是管资本的，所持股企业既可以涉及一个集团的企业，也可以涉及多个集团的企业。

从功能定位看，国有资本投资公司侧重在重要行业和关键领域，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。投资公司肩负产业使命，未来旗下可能有若干资产千亿元级别的产业集团，甚至包括两三个全球500强企业，谋求相关产业的做强做大。国有资本运营公司侧重提升商业类企业的国有资本运营效率，促进国有资本合理流动，关键是通过市场运营实现国有资本的保值增值。在资本运营中，运营公司无产业发展使命，即也会培育新兴产业，但培育成熟后有可能出售或转给相关的国有投资公司与产业集团，而不谋求控制产业与长期持有。与此同时，各层级的国有企业还将继续保留相当数量的实体产业集团，专注做强实业、做优产业，参与国际竞争。未来国有企业的格局包含国有资本投资公司、国有资本运营公司和产业集团三类企业，且这三类企业之间做到功能鲜明、分工明确、协调发展。

（五）丰富发展以管资本为主的管控运营模式。以管资本为主的国有资产监管体制既体现在国资委与国有资本投资、运营公司的关系上，也体现在国有资本投资、运营公司与下属企业的管控模式上。从已转正的5家国有资本投资公司的实践看，试点企业立足于“管资本”的主旨导向，构建了符合“管资本”定位下的治理管控模式，把法人治理、公司管控、战略管理与产业发展融为一体。5家公司均采用战略型或战略+财务型管控模式；在纵向管控层级上，均调整为“集团总部资本层—业务单元资产层—运营单元执行层”（或“集团总部资本层—专业化公司资产层—生产单位执行层”）的三层管控架构，压缩纵向管理层级，提高管理效率。

一是转变职能，重塑公司各个层级的功能定位。第一层集团总部作为资本运作层，定位为战略投资中心和资本运作中心，更加突出在战略引领、资本运作、风险管理等方面的总部功能定位,更加注重以资本为纽带、以产权为基础行使股东权利，通过做“积极股东”管理企业。总部虽然不直接开展生产经营活动，但为达成目标，重点发挥好五大作用，包括党的建设、战略决策、资源配置、体系赋能、创新驱动，打造引领发展、管控有力、决策高效的“强总部”。如招商局集团强化总部“战略引领（Shaping）、风险管控（Safeguarding）和综合服务（Servicing）”3S管理职能，将管理资源和焦点向战略引领和风险管控等职能集中。第二层资产经营层单元定位为运营统筹和资产经营中心，主要负责制定实施产业规划和竞争策略，直接开展产业和资产经营，对上接受集团公司战略任务、规划引导、专业管理和监督考核评价，对下统一开展运营和管控。重点围绕产业定位和业务布局，通过组织系统有针对性地对标找差，不断提升产业竞争力。同时，推进专业化整合、创新商业模式、建设“一总部多基地”管理体系，实现极致的资产效率和人事效率，不断提升产业竞争力。第三层生产运营层单元定位为运营执行和生产经营单元，主要负责开展具体业务生产运营，是功能明确且业务相对聚焦的运行主体，以执行资产经营层决策为主。生产运营层单元重点围绕生产服务能力、成本竞争力、盈利能力、安全环保等，通过对标找差，在资产经营层单元统一管理下建立精简高效的组织体制，将各类管理要求执行到位。

二是在差异化管控和分类授权放权方面进行了积极探索。试点企业指导和引领所出资企业的市场化改革，发挥培育灵活高效微观主体的“平台”作用，在投资公司所出资企业，要做到董事会应建尽建、配齐配强，全面推行经理层任期制和契约化管理，落实三项制度改革，健全市场化分配机制。基于国有资本投资、运营公司的定位，试点企业在差异化管控和分类授权放权方面进行了积极探索。例如，国投集团选取了外部条件、公司治理、人才队伍建设和企业竞争力等4个维度的14个指标，根据各指标与企业市场化运营的关联度来确定分值权重，对所有子公司进行测评。结合评估结果，将子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三类。同时，针对混合所有制企业比例高的特点，国投制定了国有相对控股混合所有制企业管理指导意见，陆续出台党的建设、信息披露、监督管理、派出董监事管理等4个专项制度，率先在美亚柏科、神州高铁等相对控股混合所有制企业试点，对混合所有制企业探索实施更加灵活高效的管控机制。中国建材制定了《中国建材集团相对控股混合所有制企业管理指导意见（试行）》，并出台《国有相对控股混合所有制企业差异化管控实施细则》，对中国巨石等相对控股混合所有制企业实施更加灵活高效的差异化管控，但对于法律法规、国资监管等要求必须管控的事项，如党建纪检、安全环保、审计巡视等，仍需按照统一的规则进行穿透管理。

作者为国务院国资委研究中心研究员胡迟