美国硅谷的成功是政府扶持、引导并按市场规律运作的结果。如果没有政府的管理创新和政策创新，硅谷不可能在20世纪50年代迅速崛起，更不会有之后几十年的高速持续成长。而以色列特拉维夫在科技创新取得的成绩，离不开政府的精准战略导向和服务支持。总结特拉维夫科技创新的经验对于我国推动科技创新、加快数字化政府平台建设具有一定的启示借鉴作用。

近年来，我国各地政府致力于打造强化市场型、服务型、创新型政府，美国硅谷政府、以色列特拉维夫政府服务创新型企业经验，可提供重要启示与借鉴。

政府如企业般经营，扮演好多重角色

在美国硅谷的成长历程中，政府部门的作用是不可或缺的。硅谷的成功是政府扶持、引导并按市场规律运作的结果。如果没有政府的管理创新和政策创新，硅谷不可能在20世纪50年代迅速崛起，更不会有之后几十年的高速持续成长。

（一）政府职能：政府扮演好多重角色，撬动企业创新发展。政府在硅谷的成长和管理上，主要扮演了投资者、消费者和组织者三重角色。此外，政府尤其是所在地地方政府作为“守夜人”的角色对推动硅谷发展的作用也很明显。

第一，用经济手段来撬动硅谷的发展。所谓的经济手段主要指运用政府采购手段、直接对大学进行投资和实行税收政策等对硅谷的创新进行支持。这包括：一是政府采购。美国政府的大量投资和消费，极大地提高了硅谷的创新频率，使硅谷的创新气氛愈加浓厚。据统计，1955年至1963年期间，硅谷半导体产业35％到40％的营业额来自于政府采购。二是政府直接对目标大学的研发进行资助。因军事需要，美国政府向具有科研能力的大学和其他科研机构大量拨款，支持技术创新研究。例如斯坦福大学和加州大学伯克莱分校受政府资助，分别建立了后来享誉世界的斯坦福直线加速器中心和劳伦斯•伯克莱试验中心；硅谷的阿莫斯航空航天中心也因为得到大量政府科研经费，迅速发展成为一个开发空间尖端技术的重要基地。三是税收与金融支持。如对风险投资实行税收优惠。1978年通过的税收法案使资本利得税率从49.5%降至28%。1981年美国国会将该税率继续降低至20%；允许养老基金管理者投资于风险投资，保证风险投资有足够的资金；改革风险投资公司组织形式；推行小企业投资发展计划，向风险投资者和风险企业提供无偿资金资助。

第二，很好地充当社会管理者的角色。这主要是指政府直接抓硅谷的基础建设。一是对硅谷用地进行扩展规划。例如斯坦福大学每次扩建时，周围的社区、环保主义者和其他特殊利益组织就会提出诸如空间、交通、濒临灭绝物种等问题。地方政府在协调各方利益的过程中发挥了重要的作用。二是对硅谷交通状况进行改善。在硅谷，私营公司很少介入道路交通等公共投资，因而投资交通等基础设施建设、减少交通阻塞和交往隔阂，是政府机构的重要职能。三是帮助解决或缓解硅谷住房紧张局面。美国政府一般除了进行低收入人群的多用户住房建设外，并不充当住房开发商的角色。但是由于硅谷产业的日益兴旺，该地已成为美国住房价格最贵的地区。地方政府也逐渐仿照新加坡等国的做法，开始直接介入到住房建设中来。此外，地方政府在环境保护、能源提供等方面发挥着积极的作用。

第三，发挥好“守夜人”的功能和作用。美国政府制定了一套严密的法规，从游戏规则上营造硅谷创新创业的“生态环境”，为硅谷的创新人才提供了自由广阔的创新舞台。对硅谷成长影响较大的规则，有创业、税收、移民、金融、反垄断等方面的法律和政策措施，以及各类支持技术创新的计划和法案。如小企业投资法、小企业研究计划、知识产权保护政策、对外贸易政策等都有力地支持了风险投资的发展。政府还通过放宽创业政策、明确产权、允许技术入股、为企业上市创造条件等，营造了一个开放的、公平竞争的市场环境和完善的公共服务系统，为创新企业的创立和成长提供适宜的产业发展环境，为硅谷的发展提供了适宜的外部环境。

（二）政府运作：像经营企业般管理政府，把公众当作客户。以米尔皮特斯市为例，政府的运作在理念上和企业没有太大的区别，这不仅保证了政府的高效能和责任感，也保证了区域发展战略前瞻性和可操作性的统一，并建立起政府和企业的良好合作关系。

第一，把公众当客户，对“客户”有求必应。像经营企业一样管理政府，一个非常重要的前提就是把公众当作政府的客户。米尔皮特斯市以为客户服务的精神及时而细致地满足公众的需求。以创办公司为例，该市的电子政府服务系统就可以提供网上申请的便利，高科技公司和市民可以一年365天，一天24小时，甚至圣诞节当天都可以提出创办公司的申请，绝不耽误公司的作业。尽管一些服务并不都是免费的，但是高科技公司乐于接受，因为对高科技公司来说，时间就是金钱，一旦耽误就意味着巨大的损失。

第二，引进企业管理方略。为了更好地为客户特别是企业客户服务，米尔皮特斯市在制订和执行发展战略时引入了企业战略管理方略。其要点是将日常业务决策和长期计划决策结合，形成一系列的管理业务；政府分析环境的变化趋势和自身能力与条件，并在此基础上确立政府的战略思想、战略目标、战略重点、具体措施和控制手段，使政府能力与其目标和所处环境实现动态的统一。在战略目标的实施过程中，为了把长远目标和短期目标的结合统一到政府职能的运作和每个工作人员的日常工作中，他们运用全面质量管理模式，把每个部门、岗位和个人的责任、任务落到实处，并与考核、奖惩相挂钩。同时，把宏观目标具体化，以一种市民容易理解和接受的方式分解成若干层次的目标，从而逐个击破，最后实现总目标。这样，政府的战略目标和实施措施得到有效的落实，政策的效果得到客观的评价并能及时调整。

第三，与企业竞争人才。米尔皮特斯市地处高新科技公司云集的硅谷，人才是竞争的关键。要想超越硅谷的其他城市，甚至要做到世界最好，不仅要和硅谷地区的其他城市争夺人才，也要与高科技公司开展人才的争夺战。因此，他们付给政府雇员比美国其他城市都高的薪金，而且还从别的高科技企业挖来人才。除了优厚的报酬，政府对个人价值的珍视也是一个重要原因。政府给雇员奖励以认同他们的表现，例如举行表扬员工的工作餐会，颁发服务奖状给那些服务了5年、10年、15年或25年的员工，就像私人公司表扬长期员工一样，从而增强员工作为米尔皮特斯市政府一员的使命感和自豪感。此外，工作内容的挑战性也是吸引他们的原因之一。

第四，精简机构，降低政府运作成本。与优厚薪酬配套的是精干的政府结构，这样既能提高工作效率，又能降低运作成本。市政府的机构只有6个大的部门，分别是人力资源部、行政管理部、信息服务部、财政金融部、救火与紧急救护部以及警察局，2001年政府雇员中全职的只有444人，兼职的有272人。政府各部门各司其职，但是也经常以任务小组的形式合作完成一些比较重要的工作。

中央地方各司其职，坚持服务型政府定位

以色列特拉维夫土地贫瘠、水资源极端短缺，建国初有近2/3的土地被沙漠覆盖，在自然资源优势严重不足的情况下，以色列依然创造出经济迅猛增长的奇迹，成为中东地区唯一的一个发达国家。2020年新冠疫情使各国经济受到较大影响，多数经济指标创近年新低，但以色列经济和创新发展表现依然强劲，多项指标创出历史新高。其中，2020年出口额达到1320亿美元；对外直接投资增长20%达到了250亿美元（其中100亿美元属于高科技投资）；外汇储备占GDP的比例在经合组织国家中排名第三，外汇储备总额达到1700亿美元。2020年世界经济论坛发布的《2020年全球竞争力报告》中，以色列以全球第26位的成绩领先中东和北非。

究其本质，以色列竞争力的优势得益于强大的科技创新生态系统，以色列常被人们成为“创新的国度”，而位于以色列西海岸的特拉维夫，以不到以色列总人口5%的40万人口，成为了以色列经济和科技中心，占据以色列60%以上的创新种子公司，被誉为以色列的“创新之城”、“欧洲创新领导者”和“仅次于硅谷的创业圣地”。特拉维夫在科技创新取得的成绩，离不开政府的精准战略导向和服务支持。总结特拉维夫科技创新的经验对于我国推动科技创新、加快数字化政府平台建设具有一定的启示借鉴作用。

（一）国家层面：持续坚守科技战略导向，完善科创体系与政策

国家层面，以色列支持科技创新的举措可以总结为以下三点：

第一，持续性战略导向是科技创新的根本。特拉维夫在科技创新取得的成绩，离不开以色列政府精准持续的科技战略导向。从以色列在多个度量科技创新指标的表现情况可以得出结论，以色列始终在坚持国家科技创新战略。从科研经费的投入来看（科研经费/GDP），以色列多年来一直注重科技研发经费的投入，科研经费投入占GDP的比重持续维持在4%以上，显著高于其他发达国家和地区；从每千人中的研究人员指标来看，根据世界经合组织统计数据，截至2018年年底，以色列每千人中研究人员数量远高于其他国家为84人，而美国为9.4人、日本为9.9人、瑞典为14.8人、俄罗斯为5.6人、中国仅为2.4人。同时，以色列人口仅占世界人口的0.2%，却诞生了12位诺贝尔奖得主，战略引导精准、专注重点创新领域，专攻于计算机软硬件技术创新、通信科技创新以及生物医药创新。以色列具有大量的初创企业（种子阶段的企业和研发阶段的企业）。产生这些企业一方面缘于政府的各类资金支持，另一方面还缘于以色列成熟、活跃而庞大的风险资本市场。根据美国中央情报局相关统计，以色列的人均风险投资2008年达到270多美元，大约是美国的2.5倍、英国的5.5倍、中国的50多倍。

第二，完善的科技创新体系是科技创新的最大保障。以色列拥有一套完整清晰、分工明确的科技创新体系。科技委员会、科技与太空部、首席科学家办公室和下属各级执行机构等是以色列负责科技创新的政府行政机构。政府部门自上而下履行各自的行政职能，科研规划、项目管理、产权保护等每一项业务都有专人负责，并且分工明确。2016年以色列国家技术与创新机构的成立，更是标志着以色列国家创新体系更加完善。

第三，优惠的政策倾斜是科技创新的驱动力。从1959年颁布的《资本投资鼓励法》到2010年颁布的《天使法》，以色列政府为支持科技创新发展制订了一系列科技政策。政策涵盖了为科技研发机构提供资金资助、税收优惠；鼓励招商引资、创新型企业开展国际合作，发挥优势共同进步；为初创公司提供更多便捷的融资渠道以及金融、税收等方面的支持。

（二）城市层面：精准高效融资策略，坚持服务型政府定位

特拉维夫市政府层面支持科技创新的举措：

一方面，精准高效的融资策略是科技创新的金融支持。从以色列特拉维夫市的发展经验来看，特拉维夫政府建立了非常详细的各类企业的发展情况数据库，包括企业的规模、人数、区位、产品市场、发展阶段、生产规模、主要融资形式、当前的主要问题等，并实时更新相关数据和企业动态。金融机构通过专业的金融分析工具，分析各类企业的最优融资模式和规模，在减轻政府财政负担的同时，也促进资本配置的有效性和合理性的提高。

虽然大部分融资交由市场，但特拉维夫市政府依然举办各种创业竞赛，选出最优的团队给予支持。政府一旦将资本注入之后，就将其所有权和使用权彻底交给企业、团队。同时，企业失败无需返回资本，如果成功，则需逐年返回资本。科技创新不仅需要大量的初始投入，还需要企业有能够承受创新失败的资本支持。特拉维夫政府的这一举措，大大减轻了企业创新失败后的负担，精准有效地刺激了企业的创新意识。

另一方面，定位服务型政府、搭建沟通平台，营造科技创新氛围。特拉维夫政府将自己定位为服务型政府，并且与其构建全球创新中心的城市领导意志相匹配，打破了耶路撒冷的文化传统与相对保守的文化氛围，以一种更加开放、宽容的姿态迎接世界各地的人口。特拉维夫政府实现了全城的Wi-Fi覆盖，并且全部免费使用。在网络建设的基础上，进一步推出了专门服务于创业者的网站，以网页地图的形式将各种有利于创业的政策制度、投资机构、可用办公室、研发中心的研究领域、所需人才等相关信息都公开出来，极大地简化和缩减了创业创新人员信息检索的过程和时间。

为进一步落实服务型政府职能，由特拉维夫市政府赞助在城市中心商业区修建了一个集知识交流、图书共享、创业办公的中心枢纽。办公区投入使用后，市政府会进行持续赞助，不仅会以极低的价格租赁给最具成功可能性的企业，并且这个空间还集中了政府提供的信息咨询、培训服务机构，方便任何一个团队来咨询创业计划。如果可行，可以马上给予办公空间和提供相关手续办理，这就大大缩短了创业失败可能带来的巨大时间成本。这种高效性、集聚性，大大促进了特拉维夫的创业队伍的增长。根据统计，以色列67%的种子阶段的创业公司，都集中在特拉维夫地区。

启示与借鉴

战略精准持续至关重要，可引入企业管理方略助其落地。特拉维夫在科技创新取得的成绩，就离不开以色列政府精准持续的科技战略导向。而米尔皮特斯市在制订和执行发展战略时则尝试引入了企业战略管理方略，这使得政府的战略目标和实施措施得到有效的落实。

依靠倾斜政策培育创新动力，其中金融支持不可或缺。硅谷和以色列的案例都充分表明，优惠的政策倾斜是科技创新的驱动力，这包括政府采购、政府直接对目标大学的研发进行资助、以及税收与金融支持。其中精准高效的融资策略尤为值得一提，政府的资金资助在其中发挥了重要的作用。

科技创新及社会管理体系的构建离不开高素质人才队伍。从硅谷和以色列的案例来看，政府部门自上而下履行各自的行政职能，对于创新体系的构建来说至关重要，同时政府还要扮演好社会管理者的角色。这对于政府雇员的个人素质提出了很高的要求，米尔皮特斯市的成功经验之一就在于其与高科技公司开展直接的人才争夺战。

真正落实服务型政府的定位，把公众当作客户。特拉维夫政府坚持服务型政府定位，以开放、宽容的姿态迎接世界各地的人。而米尔皮特斯市同样是以为客户服务的精神及时而细致地满足公众的需求，对“客户”有求必应。只有把公众当作客户，方能真正落实服务型政府职能。

工作重点仍要放在完善规则上，机构设置需精简。尽管政府在科技创新中发挥着重要的作用而不仅仅是“守夜人”的功能，但其工作重点却依然要放在完善游戏规则上。本质上讲，正是一套严密的法规才真正塑造了硅谷创新创业的“生态环境”。与之相对应，从政府结构来看，则要足够精简，从而降低整体运作成本。

（作者为中国民生银行研究院院长 黄剑辉）