我国已明确提出2030年前达到碳达峰、2060年实现碳中和的重大战略决策。在切实推进“双碳”目标实现过程中，应正确把握整体与局部、发展与减排、短期与中长期、国际与国内四种关系，制定系统性顶层设计政策，制定激励约束性财税金融政策，推动重点行业领域减污降碳，推进国际规则标准制定。

2020年9月，我国明确提出碳达峰碳中和目标。2021年3月，我国进一步指出要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，切实推进“双碳”目标如期实现。目前我国处于工业化和城市化发展阶段中后期，从碳达峰到碳中和只有30年的过渡期。因此，实现双碳目标必须坚持系统观念，把握好整体与局部、发展与减排、短期与中长期、国际与国内这四种关系，采用法律、财政、金融、产业等综合措施，推动实现中国特色减碳之路。

把握好整体与局部关系，制定系统性顶层设计政策

实现碳达峰、碳中和是一项系统工程，也是一场广泛而深刻的经济社会变革，将对我国经济、能源、技术、政策体系带来深刻影响和挑战。这既要发挥我国制度优势，全国一盘棋通盘考量；又要发挥各方首创精神，调动各方积极性主动性。为此，实现双碳目标应把握好整体与局部关系，制定碳达峰碳中和顶层设计政策文件，强化中央的政策制定、指导和监督作用，压实各方主体责任，统筹地区、行业间协同发展，避免不同行动方案的冲突，促进技术进步、商业模式创新、政策扶持保障所作用方向的一致性，发挥政策叠加的最强正向效果。

从国际上看，欧盟及其主要成员国通常以法案（法令）、战略规划或行动计划等方式，推动各方对碳中和目标达成共识，进而实现相应目标。欧盟委员会2021年公布《欧洲气候法》草案，明确2050年实现碳中和欧洲愿景，从法律层面设定目标及努力方向，建立法律框架帮助各国实现碳中和目标。德国进入21世纪出台了一系列国家长期减排战略、规划和行动计划，随后通过《联邦气候立法》《可再生能源优先法》等系列法规，2019年又发布《气候保护法》，首次以法律形式确定德国中长期减排目标，到2030年实现温室气体排放量较1990年至少减少55%。

双碳目标顶层制度设计应重点设定碳排放总量和结构安排。设定网格化的碳排放总额安排，根据2060碳中和目标使配额逐年分解落实，督促各部门各行业形成较为明晰的减排规划。根据各地发展程度和自然条件，制定差别化的区域降碳策略。老工业基地和资源型城市要大力推进产业绿色低碳转型，发达省市要严格控制化石能源消费，争取率先实现碳达峰，中西部地区要突出绿色能源的生产和输出优势。各类型区域要根据规划和自愿相结合，建立相应的示范城市试点。

把握好发展与减排关系，制定激励约束性财税金融政策

实现双碳目标与在局部地区、具体行业发展可能存在一定矛盾，但从长期来看和高质量发展目标高度一致。通过降碳减排有利于形成倒逼机制，促进经济社会发展全面绿色转型。为此，实现双碳目标应把握好发展与减排的关系，立足我国的能源体系特点和产业结构特点，立足我国超大规模经济体的市场优势、全面制造业优势和梯度发展优势，科学制定财政金融政策，在加速经济结构调整、能源结构转型过程中，保持经济增长的动力和活力。

国际上许多发达国家运用综合政策工具，形成碳资源配置的激励约束机制。例如，世界银行统计，截至2020年，全球共有61项已实施或正在规划中的碳定价机制，包括31个碳排放交易体系和30个碳税计划，覆盖46个国家和32个次国际级司法管辖区。又如，欧盟将气候行动所需资金纳入到长期预算，通过财政政策推进碳中和目标实现。据评估，2014至2020财年应对气候变化支出占比近20%，该比重在2021至2027财年将提高至25%以上。欧盟还出台现代化基金、创新基金、公正转型机制、绿色公共采购等财政支出计划，在2013至2019财年将约78%的碳排放拍卖收入用于减缓和适应气候项目。

双碳目标实现应完善财税、价格、金融、政府采购等政策，发挥政府和市场“两只手”积极作用，促进能源清洁低碳安全高效。一是将碳达峰碳中和纳入中央和地方财政预算体系，建立有效的双碳目标定额标准体系，加大对清洁低碳能源项目的支持力度。推动绿色财政体系，持续提高绿色支出比重，并对相应资金进行追踪和核算，开展评价试点。二是完善碳定价机制。加快推进碳排放权交易，在全国碳交易市场运行的基础上，重启国家核证自愿减排（CCER）机制，引入碳税试点，扩大碳定价覆盖范围，逐步形成稳定一致的价格机制，有效提升碳市场运行，引导微观主体决策纳入气候考量。强化监测核查和违规处罚机制。三是完善绿色金融体系，推动绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险、绿色信托等金融产品创新，引导ESG理念，满足低碳、零碳项目的融资需求，强化绿色信息披露标准和要求。四是通过生产补贴和消费补贴、国家基金引导、公共部门采购，提高低碳产品和服务的市场竞争力，促进降碳减排。

把握好短期与中长期关系，推动重点行业领域减污降碳

为了实现双碳目标和经济发展的良性互动，需要实事求是地确定双碳目标的合理水平，着眼于中长期双碳目标可持续性，循序渐进，久久为功，另一方面也要在短期内营造必要的压力环境，有针对性地采取管用见效的调控措施。为此，实现双碳目标应把握好短期与中长期关系，通过制定产业结构调整计划、产业扶持计划、产业投融资机制、项目审批等方式，短期实施重点行业领域减污降碳行动，中长期推动产业结构优化升级，不断提高产业绿色低碳发展水平。

制定国家战略性绿色低碳产业规划并引导投资，将双碳目标和产业发展和升级、能源安全等战略目标有机结合起来，在产业布局上需制定差别化低碳转型政策。我国是世界上第一大能源生产国和消费国，煤炭在我国能源结构中占比高达57%，在所有工业大国中占比最高。据研究机构测算，要如期实现碳中和，我国非化石能源消费占比需从目前不足16%提升至80%以上，非化石能源发电量需从目前的34%提升至90%左右。 短期来看，应抓住重点行业领域的减污降碳政策，并对相关政策进行事前事中事后评估。比如，推动电力绿色转型，让风力发电和光伏发电成为可再生电力的增长主力，大力推进分布式光伏、储能技术和智能电网发展。在钢铁行业、水泥行业、化工行业等工业部门优化生产工艺，提高能源使用效率，实现碳减排量。在交通领域，促进电动车市场化，逐步实现小轿车、短途配送货车、城市公交、铁路等领域的电气化普及。

碳中和不能一蹴而就，从长期来看，应充分考虑难以脱碳领域和跨领域的减排政策，持续探索碳中和最佳路径。通过将电力用于工业应用、建筑中的低温加热，实现最终使用部门的电气化。当电气化不可行时，可以改用氢和生物质能等低碳燃料。当使用低碳燃料也不经济时，也可以在森林和土壤等自然系统中封存碳，或者通过二氧化碳去除技术推进碳中和实现。

把握好国际与国内关系，推进国际规则标准制定

在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，在气候变化问题上我国面临的国际局面复杂，与西方国家既有斗争又有合作。碳中和不仅是环境议题，而且是重要的博弈手段，通过制定全球政治认同的新规则标准，以此带动重大政治经济利益转变，进而促使全球政治经济格局深刻变化。实现双碳目标应把握好国际与国内关系，胸怀“两个大局”，积极应对气候变化，推动绿色低碳发展，扎实做好国内碳中和基础工作，在国际上争取主动权和发展权。

我国在全球绿色低碳转型进程中处于举足轻重的位置，应从全球气候治理体系的“跟随者”转变为“引领者”，推动落实《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》。对于已作出“碳中和”目标的国家来说，出于保护本国产业动机，可能动用贸易武器、严格审查发展中国家的基础设施投资和产品。2020年以来，欧盟拟实行碳边境调节机制，配以推行更加严格的环境政策及标准，支持其实现2050年碳中和目标。美国拜登政府主要政策之一是气候议题，民主党内也有观点提出要跟随欧盟推进边境碳税。这意味着可能会削弱我国对欧美出口产品竞争力。

在此背景下，我国应保持定力、主动作为。坚持发展中国家定位，坚持共同但有区别的责任原则，重视国际气候议程与规则设置的主导权，营造利于我国发展的外部环境。通过在国际组织内部积极参与相关国际标准和规则制定，维护我国发展权。另一方面，应高度警惕气候风险和政治风险交织的外部挑战，做好风险预估和防范。积极应对西方国家可能针对中国“一带一路”建设、海外项目的碳议题施压。坚定建设绿色丝绸之路，加强清洁能源投资合作，持续推动高质量共建“一带一路”，谋划形成共治共赢的中国标准。我国作为世界上最大的发展中国家，完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和，这将是前无古人的创举，将为国际社会贡献中国智慧、中国方案。

（作者为国家发改委国际合作中心咨询研究员李蕾）