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剥离国有企业办社会职能的最后一战
发布日期:2021-05-25 来源:《现代国企研究》

4月1日,国务院总理李克强对全国剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作电视电话会议作出重要批示。这是国企改革关键时刻的重要指示。4月16日,国务院国有资产监督管理委员会秘书长、新闻发言人彭华岗在新闻发布会上表示,剥离国有企业办社会职能工作已经完成98%,可以说是基本完成。

剥离国有企业办社会职能收尾工作的完成,是今年完成国企改革三年行动70%的重头戏之一。正确认识解决剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题根源和难点,深刻把握内在规律,对于今年完成这项改革任务收尾工作有重要意义。

剥离国有企业办社会职能是一场市场化的改革

按照国企改革三年行动计划,今年要完成剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。李克强总理批示第一段讲的是完成该项任务的基础与条件:“剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题,是党中央、国务院作出的重大决策部署。近年来,各地区、各有关部门和各有关国有企业持续攻坚克难,推动这项工作取得决定性成果,基本解决了多年来制约国企改革发展的难题。”

批示第二段讲的是任务要求:“要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻党中央、国务院决策部署,进一步压实责任,因地制宜、因企施策解决好剩下的难点问题,加强相关政策举措衔接,全面扎实做好剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题收尾工作。”

批示第三段强调了意义:“巩固改革成果,防范化解风险隐患,为有效提升国有企业竞争力、完善社会保障体系和公共服务体系、推动高质量发展作出新贡献!” 

总理批示主题是回答为什么与怎么样的问题。其实,这件事情是党中央国务院一直高度重视的,特别是2014年后进入加快的势态。习近平总书记在2014年中央经济工作会议上指出,企业办社会职能和历史遗留问题还很多,要分类别多渠道解决历史遗留问题,建立成本合理分担机制,政府要承担责任,但不能全部依赖政府买单。在2015年中央经济工作会议上,再次要求加快推进解决减轻企业负担等关键性问题。在2015年政府工作报告中要求多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题,保障职工合法权益。在2015年中央经济工作会议和2016年政府工作报告中两次强调要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题,增强核心竞争力。2016年9月30日国务院发布了关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知(国发〔2016〕19号)文件。2020年的政府工作报告中,李克强总理讲国企改革时用了90个字:“提升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。完善国资监管体制,深化混合所有制改革。基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业,健全市场化经营机制,提高核心竞争力”。其中,“基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题”是20个字,地位特别突出。

我们注意到,领导同志讲话与中央文件强调剥离国有企业办社会职能是多年来制约国企改革发展的难题,目的是为有效提升国有企业竞争力。实质上,这是一场市场化的改革,是深化国有企业改革的重大措施。

国有企业背着包袱参与市场竞争是不公平的。企业办社会是计划经济时期形成的历史遗留问题。所谓企业办社会,主要是针对传统的国有企业而言的,企业建立和兴办了一些与企业生产经营没有直接联系的机构和设施,承担了产前产后服务和职工生活、福利、社会保障等社会职能。即国企承办了本应由社会化经营主体或公共机构承办的各种社会服务职能。这是历史原因造成的。剥离就是将本应由社会化经营主体或公共机构承办的各种社会服务职能或向社会化经营主体,或向地方公共机构移交。国企办社会职能主要包括职工住宅“三供一业”(供水、供电、供气及物业),离退休人员管理,承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构五个方面。随着市场经济的快速发展,国企深化改革的不断加快,剥离国有企业办社会职能已成为不可回避和必须下大力气从根本上解决的突出问题。

剥离国有企业办社会职能,旨在破解国有企业办社会负担沉重的突出问题,国企办社会职能,背着包袱与民营企业、外资企业竞争是不公平的。随着中国特色社会主义进入新时代,随着我国经济发展进入新常态和全面深化改革的全力推进,如何实现政企分开,推进企业减负,真正建立符合市场竞争要求的现代企业制度,提高国有企业的竞争力和活力,是推动社会主义基本经济制度发展的关键。国有企业是国民经济的命脉,是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。受传统体制和计划经济烙印影响,国有企业承担了大量的社会职能,涉及人员多、涉及范围广,给国有企业带来了较为沉重的负担。剥离国有企业办社会职能,也成为当前全面深化国有企业改革的重要内容和任务。改革的本意是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,依法落实企业经营自主权,促进国有企业深化改革,真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体,使国有企业轻装上阵、公平参与竞争,集中资源做强主业。国务委员王勇在会议上提出,更好推动国有企业公平参与市场竞争、加快实现高质量发展。本质上,是按照市场化原则,探索政府购买服务等方式,推进公共服务专业化运营,提高服务质量和运营效率,国有企业不再承担与主业发展方向不符的公共服务职能。

剥离国有企业办社会职能最后的任务是“硬骨头”

李克强总理认为,剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题取得决定性成果,基本解决了多年来制约国企改革发展的难题。也就是说,主体任务已经完成,这是一个定论。现在余下的是收尾的事情。

目前,我国国资系统监管企业完成“三供一业”(移交或分离)1500万户。国企还移交了1.4万个市政设施,1831个社区,完成了689个消防机构的分类处理。国企完成了1900个教育机构、2525个医疗机构的移交或分离。很多医疗机构,有的交给了政府,有的交给医疗集团市场化改革。完成了厂办大集体173.2万在职职工安置,完成2027.4万退休人员的社会化管理。

按照原定计划,2016年国家出台剥离国有企业所办医疗、教育等公共服务机构的政策措施,2017年年底前完成企业的管理市政设施、职工家属区的社区管理职能移交地方以及对企业办消防机构的分类处理工作,2018年年底前完成企业所办医疗、教育机构的移交改制或集中管理工作。现在,国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作,是剥离国有企业办社会职能的重点。

在2016年前,各地区、各部门国有企业所办学校、公检法机构向地方移交工作基本完成,部分国有企业所办医院已移交地方或进行了改制。开始重点转向“三供一业”分离移交工作。从2012年在黑龙江开始试点,2016年在全国全面推开国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作,对相关设备设施进行必要的维修改造,达到城市基础设施的平均水平,分户设表、按户收费,交由专业化企业或机构实行社会化管理,2018年年底前基本完成。2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。国有企业不得在工资福利外对职工家属区“三供一业”进行补贴。本来,2018年底要基本完成国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作。再至于公开宣布,已经一拖再拖了。没有宣布完成,是政府负责任的态度。按国资委口径,去年剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题取得决定性成果。积极推进“三供一业”、市政社区分离移交和教育医疗机构深化改革等各项工作,取得了积极进展和明显成效。今年深入实施以国企改革三年行动为抓手,严格落实责任,完善配套政策,扎实做好“三供一业”分离移交等扫尾工作,逐项排查突破未完成的项目,巩固分离移交成果,一企一策制定具体方案,加强重点难点攻关,确保按期高质量全面收官,是有成功把握的。

总体来看,国企办社会问题有三个特征:一是中西部和东北地区较东部地区严重;二是资源型企业较其他企业严重;三是大企业较中小企业严重,央企办社会负担曾经约占全部国企的一半,地方又以省属企业为主。从职工住宅“三供一业”,离退休人员管理,承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构五个方面来看,当前国企办社会职能的负担以“三供一业”为主,核心是社会移交改造费用巨大;离退休人员管理对资源型老国企负担较重;承办医疗、教育、消防和市政等公共机构的总体负担不重。

对于国企办社会问题长期没有收尾,具体问题要作具体分析。解决困难,主要是区域内社会服务供给不足,市场化程度不高。从过去的经验来看,国企分离办社会大致可以分为三种情形:一是所在地区经济较发达,市政服务水平较高,国企无论效益好坏,社会职能都容易剥离,实践中也确实得到了很好解决,如东部地区,大部分国企的“三供一业”都交给了市场化的专业公司;二是企业效益较好,移交资金充裕,但所在地区缺乏专业的承接主体,职工反对交给低水平的社会机构,“三供一业”、离退休人员管理、医疗教育机构等仍保留在企业内;三是企业效益差,移交资金缺乏,地区经济又落后,没有相应的专业化社会机构,尤其是一些边远地区,缺乏基本的社会保障能力,根本不具备分离条件。可见,国企能否分离办社会职能与地区经济发达程度高度相关。对于所在地区经济发展较好的企业,可以通过外包、出售、改制等方式交给专业机构,提高内部服务的市场化程度。对于所在地区经济相对落后的企业,不可强行推进移交或剥离,可以与地区城镇化建设同步规划解决。航空工业在系统性解决历史遗留问题上主要做好顶层谋划,制定和部署“三供一业”单位等系列专项改革方案,筹措专项资金,重点支持边远三线单位、经营困难单位、体量较大单位有力推进改革。

也要看到,有很多国企把办社会当作职工福利,主观上不愿意分离。国企通过主办“三供一业”对职工进行隐性补贴,通过内设医疗和教育机构方便职工就医、子女上学,通过对离退休人员加强服务提高职工归属感和凝聚力,这些本质上都属于职工福利。在效益好的时候,企业可以自行消化上述成本,可以承担内部提供的低效损失。一旦企业效益不好,“福利定式”又使得职工不愿意分离办社会、不愿意取消隐性补贴。企业从资产保有和职工稳定等因素考虑,主观上也不愿意分离。这样就使得企业办社会问题成为企业长期包袱。对于这一原因,需要通过完善职工薪酬福利体系、规范企业成本费用等手段,倒逼企业分离办社会职能。

后续工作仍很繁重,主要是指一些暂无能力承接“三供一业”的地区,如边远矿区、老工业地区等,中央和地方积极创造条件,将分离国企办社会职能与旧城改造、城镇化建设等事项结合起来,统筹安排、分步推进。目前全国范围内重点是西部地区仍然存在国有企业办社会机构,离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等历史遗留问题,人员管理、运营费用负担沉重。对国有企业退休人员实行社会化管理。国有企业职工办理退休手续后,其管理服务工作与原企业分离,统一交由当地社区实行社会化管理;集中力量将尚未实现社会化管理的国有企业已退休人员移交社区实行属地管理,由社区服务组织提供相应服务。当前国企办社会问题严重的主要分布在经济相对落后、财政实力较弱的地区,这些地方一般没有能力承接国企分离的办社会职能。一是没有足够的财力分摊移交费用;二是缺乏有能力的专业化社会服务机构。即使企业有资金、有意愿,也会因地方没能力、职工反对等原因而难以移交。完成这个收尾,还要啃硬骨头,并不容易。

因地制宜、因企施策,分类解决国企办社会职能

剥离国有企业办社会职能怎样收尾,重要的是坚持市场化方向,因地制宜、因企施策,分类解决。黑龙江省、湖北省、航空工业、鞍钢集团等地区和部门都创造了经验。

分类解决是基本思路。国企办社会职能可以划分为政府事务、社会公益和职工生活服务等三类。对政府事务类职能,如普通中小学教育、公检法、消防、离退休人员社保统筹管理等职能,要按已有法规彻底落实分离;对社会公益类职能,如医院、大中专院校及职业教育、公共交通、道路建设及维护、居民区“三供一业”、社区环卫等市政建设等职能,要明确各项社会服务的本地标准,并视地区发展和企业条件确定是否分离;对职工生活服务类职能,如幼儿园、托儿所、浴室、食堂、物业公司等,由企业自主决定是否保留或分离,国资管理部门要监督其加强成本考核。“三供一业”等具有产业性质的办社会职能,对于企业经济效益好、自身不愿分离的,要监督其加强成本考核,提高经营效率;对于企业愿意移交而地方又有能力承接的,要处理好各方利益,确保移交工作稳定;对于企业愿意移交而地方没能力承接的,要创造条件,结合地方规划、城镇化建设同步推进。

坚持市场化的方向。按照市场化原则,探索政府购买服务等方式,推进公共服务专业化运营,提高服务质量和运营效率,国有企业不再承担与主业发展方向不符的公共服务职能。 针对不同企业特点,因地制宜、分类处理,允许采取分离移交、重组改制、关闭撤销、政府购买服务、专业化运营管理等不同方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。改革思路清晰、条件成熟的地区已经率先推进,改革情况复杂的地区应当学习试点先行地区经验,加快验收。要努力构建剥离企业、接收企业、属地政府和职工居民各方“多赢”的改革格局。支持接收企业扩展业务规模,提升竞争力;配合属地政府统筹社会资源,改善企业发展环境,提升经济活力;引导职工居民提高生活品质、享受专业服务。对一部分国有困难企业,通过依法破产靖算、重整或债务重组等方式开展集中治理。企业要通过资产变现、资产证券化、引入战略投资等多种方式积极筹措资金,地方政府要妥善解决职工分流安置、社会保险关系接续等问题。

要严格落实责任,完善配套政策。国务委员王勇提出严格落实责任。省级、市级政府主要责任分工是制定工作方案,明确地方国有企业特别是省属企业具体实施办法,跟踪掌握工作进展情况,积极协调推动。国有企业集团公司主要责任是落实系列举措,做好资金的申请、拨付、清算,督促指导所属企业做好具体组织实施工作,加强与地方政府及有关接收单位的沟通,及时跟踪掌握工作进展情况,协调解决有关具体问题。移交企业主要工作任务:与接收单位协商分离移交事项,签订分离移交协议,做好资产清理、移交及账务处理工作,做好补助资金的申请、使用,做好或配合做好维修改造工作,做好职工分流安置工作。

说到底是钱的问题。东部地区“三供一业”负担较少,离退休人员大部分实现了社会化管理,企业负担较小。东北和中西部地区问题相对突出。从全国来看,这笔费用会达到数万亿元。这几年,已经分步解决。国有企业作为责任主体,承担主要成本;财政予以适当补助,根据企业分级监管关系及历史沿革等因素,由中央财政和地方财政分别承担。国有企业为此已经做出贡献。

这次会议强调,要在推进改革中坚持和加强党的全面领导,结合党史学习教育切实发挥党建引领作用,深入做好宣传引导和职工群众思想政治工作,全力保障改革顺利稳妥推进,维护企业和社会和谐稳定。肯定要做好职工分流安置工作,维护职工合法权益,做好社会保障、就业培训等相关政策的统筹衔接。加强政策宣传和思想政治工作,为改革创造良好的环境。就是社会稳定,不能出事,造成风险。国有企业要成立专项工作小组,将剥离办社会职能和解决历史遗留问题纳入业绩考核体系,按时出台落实措施,认真做好风险评估,提高措施的可操作性和可行性。需要认真做好职工分流安置工作,维护职工合法权益,做好社会保障、就业培训等相关政策的统筹衔接。加强政策宣传和思想政治工作,为改革创造良好的环境。

(作者为长江商学院大企业治理与创新中心研究员李锦)

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