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军工科研院所混合所有制改革研究
发布日期:2021-02-25 来源:《现代国企研究》

军工行业作为党和国家明确的混改重点领域之一,其混改效果对于国企改革、创新驱动、事业单位改制等一系列国家重大战略都具有巨大的示范意义。当前,军工科研院所在战略性重组、资产证券化、改制等方面取得了积极进展,也遇到了许多难题、梗阻,需要明确发展方向,总结既有经验,解决实际问题,推动混改工作取得更大突破。

军工科研院所混改的导向

军工科研院所的混改,既有国有企业改革普遍的价值和要求,也有着自身独特属性带来的使命和特征,需要在改革的设计中牢牢把握党的领导、市场经济、科技创新、人才激励等几个关键导向,抓住重点指引改革的整个过程。

坚决加强党的领导这个“主心骨”。习近平总书记指出,坚持党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之。这是深化国有企业改革必须坚守的政治方向、政治原则。军工科研院所事关我国国防安全和科技安全,在推进改革的进程中必须要慎之又慎,必须要毫不动摇坚持党对改革工作的领导,充分发挥院所党组织政治核心作用,切实在改革的设计、推进中把方向、管大局、保落实。将党建工作与军工科研院所的改革发展有机融合。

牢牢把握市场经济改革方向这个“指南针”。社会主义市场经济改革方向是深化国有企业改革必须遵循的基本规律。坚持社会主义市场经济改革方向,就是要适应市场化、现代化、国际化新形势,以解放和发展社会生产力为标准,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,以完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度为重点。国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律,坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,坚持权利、义务、责任相统一,坚持激励机制和约束机制相结合,促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。军工科研院所当前还普遍施行事业单位的法人体制和行政计划性运行机制,相较于一般的国有企业距离市场化的改革目标有更长的路要走。

着力打造科技创新这个“金钥匙”。创新是引领发展的第一动力。国有企业是科技创新的主力军,军工科研院所更是主力军里的排头兵。世界新一轮科技革命和产业变革加速孕育。习近平总书记多次强调,关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有掌握关键核心技术,推动企业发展,引领国家进步,才能在纷繁复杂的国际形势和激烈的国际竞争中立于不败之地。推动军工科研院所混改,要打磨好科技创新这个“金钥匙”,把提高科技创新能力作为改革的先手棋。不断加强科技创新的体制机制改革,构建符合创新规律、职能定位清晰的治理结构,完善科研组织方式和运行管理机制。瞄准科技创新中的痛点、难点集中更多资源进行突破,持续提升原始创新的供给能力。紧紧扭住人才激励这个“牛鼻子”。人才是第一资源。推动军工科研院所改革,最核心的就是充分调动和激发人的积极性和创造性。要建立健全覆盖管理人才、科技人才、技能人才的中长期激励体系。

当前军工科研院所混改存在的问题

军工企业改革复杂程度高、牵涉面广、难度大。因此,相较于其他行业,军工企业混改进程相对缓慢,混改中遇到的困难和挑战最多。首批41家军工科研院所改制工作自2017年7月启动,按照《关于军工科研院所转制为企业的实施意见》,列入首批生产经营类名单的军工科研院所应当在2018年就完成改制,实际并未达到预期。通过梳理现有改革案例的经验,可以总结出如下难点:

一是混改审核工作流程较为繁琐。在推进混改工作的过程中,从中央部委到地方政府,各个层面都对混改工作给予了大力支持。但确实由于主管机关多、审批环节多、无先例事项多,前期沟通交流和后续行政审批仍然消耗了一定时间。例如,混改的主管机关是国家发改委,军工企业涉军事项需国防科工局审批,除此之外,还同时涉及国资监管部门、财政部门、机构编制部门、证券监管部门、产权交易部门、税务部门等众多主管部门审批,许多具体事项又需要所在地政府支持和配合。混改主体需同时对接众多部门,进行大量内部沟通咨询,在厘清审批程序的基础上制定混改方案和时间表。

二是欠缺可操作性的改革细则。目前,中央和各有关部门高度支持混改工作,制定了《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》、《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》等一系列意见办法,形成“1+N”系列文件,使混改工作有法可依、有据可查。为了让国有企业把政策用好用足,引导更多主体推动改革发展,有必要出台更多的操作细则,特别是在国有资产定价、人员安置、养老保险衔接、土地处置、财税政策、工资总额等诸多细节方面,进一步形成制度化、标准化的实施细则,使混改主体在工作中有明确参照标准,有关部门也能实现快速高效审批。

三是改革中存在着较多风险。军工企业混改牵涉面广,需要平衡的利益相关方多,在部分环节可能产生风险,束缚了改革主体的积极性。一方面,在改革的流程中会涉及到国有资产评估、资产划拨、增资扩股定价等重要问题,处理时容易出现合法合规性的问题;另一方面,在不同主体之间的资产划转、人员身份转化、员工持股范围确定、养老保险衔接等也容易出现利益分配上的矛盾;此外,在资产、人员、资质的转接过程中,也可能会对企业的税收、科研生产、市场、经费支持等经营活动造成不利影响。

进一步推动军工科研院所混改的建议

针对以上问题,建议在未来进一步推动混改工作时政策设计要适度超前。

完善有关政府部门之间的协同机制。可由国务院国有企业改革领导小组牵头,在中央层面进一步深化混改涉及到的有关部委之间的工作协同,以标准化为基础、集成化为抓手、数字化为支撑,打好混改组合拳,推进军工企业混改审批“一件事”改革,效仿政务大厅和“最多跑一次”的办事机制,实现并联审批,明确办事时限,就混改事务每月定期举行联席会议,专门处理各混改主体沟通、咨询和审批事宜。

加强混改过程中重难点问题专项攻关。涉及到军工科研院所的混改较一般军工企业更为复杂,需要针对重难点问题开展专项攻关。第一,改革后因主体混同带来的资产、资质转接问题。国防军工领域普遍存在军工院所事业单位和企业单位混同的情况。导致各主体间的资产、业务转接等增加税收负担,高新技术企业等资格资质存在无法转接或者转接过程复杂,影响正常的科研生产风险。建议针对此项问题,进行系统研究,出台税收优惠、转接配套政策。第二,养老保险衔接政策不配套问题, 建议尽快明确转制前离退休员工、过渡期退休人员等的养老保险衔接政策。第三,改制后在上级支持方面受到区别对待的问题,建议将改制后的军工科研院所的装备研发、国防创新平台、能力建设继续纳入国家经费支持范围。第四,为型号装备科研生产任务配置的科研、试验、生产等非经营性资产问题,该类资产属任务保障性,不能充分面向市场开展经营活动,建议出台非经营性资产管理相关解决办法,以优化企业资产结构,助推企业高质量发展。

在总结固化既有经验的基础上进一步推广。自2017年启动第一批混改试点以来已经进行了四批试点。2019年5月进行的第四批试点,相较于之前在企业数量和涉及领域上都有了大幅扩充。包括军工企业在内的一批混改试点已经探索出了可复制、可推广的宝贵经验,比如中国电科旗下的海康威视和电科仪器公司的混改均取得了积极成效。因此建议中央和各有关部委在总结前期经验的基础上尽快固化成果,加快完善相关实施细则,畅通改革流程,提高混改申报和实施的效率,进一步推广混改工作。

落实容错纠错机制,为改革者撑腰鼓劲。习近平总书记指出,干事业总是有风险的,不能期望每一项工作只成功不失败。我们应当充分考虑混改作为新鲜事物所存在的先试先行、经验缺乏、涉及面广等情况,对混改的单位和干部在履职尽责、改革创新过程中出现偏差失误乃至错误要更加宽容,激励改革者愿干事、敢干事、能干成事。一方面建议制定针对混改的容错纠错机制,进一步细化落实《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。另一方面要在顶层统一改革、审计、巡视的政策评判标准,避免使用老办法来评价、监督新作为。习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出,我国将进入新发展阶段。新发展阶段面对新机遇新挑战,我们要以科技创新催生新发展动能,以深化改革激发新发展活力,必须拿出更大的勇气、更多的举措破除深层次体制机制障碍。军工科研院所责无旁贷。《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》进一步明确了国企改革任务书、时间表、路线图。我们要抓住机遇,直面挑战,推动军工科研院所混改工作提速升级,取得更大突破。

(作者单位:中国电子科技集团公司第十四研究所赵玉洁、童辉、陈静然)

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