军队经营性房地产完善不动产权证是实现用好地方资源，搞好军民兼容互补，实现军队保障与利用社会力量保障的最佳结合，是军民融合、军地互通的重要窗口和前提，也是构建我军现代资产管理体系的重要组成部分和应有之义。

文=刘鹏飞     李   广

长期以来，军队经营性房地产一般由军队内部管理，不动产权证由地方政府负责登记颁发，两者分属不同系统，运行相对分离且平稳，大部分军队经营性房地产未办理不动产权证，少部分资产虽办理不动产权证，但基本未体现实际价值。随着时代的发展，特别是军队经营房地产已不适应军队和国防建设改革的需要，军地系统产生了交汇融合的迫切需要，军队经营性房地产纳入地方规范化、市场化管理的需求凸显，完善不动产权证是军队经营性房地产保值增值的前提，具有重要意义。

军队经营性房地产及完善不动产权证的内涵

军队资产是指由军队各级管理和使用的资产及军队企业资产，具体是指军队占有、使用和管理的房产、地产、设施、设备、器材、物资、资金、有价证券、武器装备，以及军队依据法律认定的其他资产或资产权利。

军队资产属于国有资产的重要组成部分，按照资产使用目的不同，可将军队资产分为军队行政事业性资产和军队经营性资产。军队行政事业性资产，是指军队各级机关、部队和事业单位，为维持和提高军队战斗力，完成军事任务而占有、使用、管理的资产。军队经营性资产，原指军队企业、实行企业化管理的事业单位，为生产军队特殊产品和提供服务而占有、使用、管理的资产。后来，军队开展对外有偿服务的部分单位，也保留了大量的经营性资产，以及由上级拨款投资形成或行政事业性资产转化形成了一部分经营性资产。这些资产共同构成了军队的经营性资产，包括货币资金、房地产、物资器材、设施设备、科研成果等。军队经营性房地产即为军队经营性资产中的房地产。

军队经营性房地产完善不动产权证的形式是将地方管理的不动产权属证书办理至指定的（或特定的）房地产所有权人名下，其实质内涵是实现对军队经营性房地产按照地方法律法规及市场规律进行确权登记的规范化管理，包括土地确权、土地用途确定、规划建设手续完善、土地权利性质确定、土地价款安排、清产核资和价值管理、不动产登记等全周期管理，实现军队与地方两条线的历史交汇和由军向地的顺利切换。

军队经营性房地产完善不动产权证的内在动因

一般说来，在军队停止有偿服务前，军队经营性房地产由军队内部的专门机构进行管理，而不动产权属证书由地方政府的规划与自然资源部门负责登记颁发，军地在体制、机制和制度等方面均属于两条轨道，长期处于平行不相交的状态。完善军队经营性房地产不动产权证，将资产由军队内部管理切换转轨到地方管理，实现军地轨道互接，是新时代发展的必然要求，是助力国防与军队现代化建设的现实需要，是军队资产不流失转移、实现保值增值的必由之路。

1998年军队停止经商活动后，为合理利用军队富余资源、支援国家经济建设，一部分集中于军队和武警部队医院、科研机构、仓库码头等领域的军队经营性资产以“有偿服务”的名义继续经营。随着外部市场经济环境的发展变化，加之内部制度不够健全完善，军队有偿服务逐渐偏离了决策意图的初衷，给军队建设带来一些危害问题。2015年4月，全军对外有偿服务管理工作领导小组印发《全面开展军队对外有偿服务清理摸底工作实施方案》，部署先期清理摸底工作。2016年2月，中央军委下发《关于军队和武警部队全面停止有偿服务活动的通知》，对军队和武警部队全面停止有偿服务工作进行总体部署。2018年6月，中央军委批准印发《关于深入推进军队全面停止有偿服务工作的指导意见》，要求按照“军队不经营、资产不流失、融合要严格、收支两条线”的标准，按计划分步骤稳妥推进军队全面停止有偿服务工作，为军地各级深入推进军队全面停止有偿服务工作提供了重要遵循。到2018年底，全面停止有偿服务的“停止”任务已经完成，全面停止一切以营利为目的、偏离部队主责主业、单纯为社会提供服务的项目。

无论是军队全面停止有偿服务后收回的空余资产还是军队在建设过程中转换而来的、暂无军事用途且具备盈利潜力的资产都属于军队经营性资产，都是国家和军队建设长期投入形成的宝贵资源，是军事斗争准备的重要物质基础。保全好、保值好、增值好军队经营性资产是军队全面停止有偿服务的“下篇文章”。军队经营性房地产完善不动产权证正是基于这一大前提下的考量。具体而言：

一是维护军队经营性房地产权益，切实保障军队经营性房地产安全完整，防止流失转移的需要。停止有偿服务后，除了停不下来的之外，大部分经营性房地产闲置，部分房地产看护管理压力大，土地侵占、权属争议等问题较为集中。部分房地产因历史原因，加之所在区域因人多地少，甚至存在地方政府“默许”当地村民有组织地进行抢种、侵占等问题。完善不动产权证能从法律意义上有效确立房地产的主权，土地权属主体问题确定后，即可高效便捷解决权属争议与纠纷，通过法律手段等措施积极维护资产权益，防止房地产的流失转移。

二是军队经营性房地产价值显现的需要。过去，军队经营性房地产的市场价值多以租赁的形式显现，但由于种种原因，军队经营性房地产常常经过多手转包，往往出现市场价值的失真，真实价值难以显现。完善不动产权证，采取第三方价值评估的方式，可充分显化军队经营性房地产的真实价值，同时也能大大缩小因价值失真造成的权利寻租空间，进而规避腐败空间，回归其价值本质，为军队经营性房地产保值增值提供基础依据。

三是军队经营性房地产依法自主经营、实现保值增值的需要。军队全面停止以营利为目的、偏离军队主责主业的有偿服务活动是深化国防和军队改革的重要内容。就军队经营性房地产而言，关键在于产权的控制权。资产不可能一直闲置，在全面停偿的背景下，军队经营性资产权属移交、实现资产的盘活利用是必然的。我国社会主义市场经济是法治经济，实现市场在资源配置中的决定作用，重要的前提就是让市场主体行为受法律约束和保护。过去某些军企及各种挂靠带着特殊身份进入市场，游走于法律规则边缘，与民争利、与地方争利，造成军队与地方的矛盾，影响军政、军民关系以及军队与市场的关系。下一步，军队经营性资产保值增值的经营主体必定是与军队完全脱钩，由充分竞争的平等市场经营主体来承接。这一主体承接资产，按照市场规则进行保值增值管理的前提，就是获得完整的法人财产权，资产权属性质清晰。因此，军队经营性房地产完善不动产权证是依法治国，维护公正市场秩序，实现资产保值增值的迫切需要。

军队经营性房地产完善不动产权证的效果意义

军队经营性房地产完善不动产权证后，按照地方法律法规体系、市场经济法则运行，可有效盘活利用闲置资产，实现资产保值增值，取得诸多实在效果，具有重要的现实意义。

从宏观战略层面，能加快构建现代军队资产管理体系，服务军队和国防建设。2021年3月，习近平总书记在出席十三届全国人大四次会议解放军和武警部队代表团全体会议时强调，要推进我军现代资产管理体系建设，把资产盘活用好，提高管理使用效益。构建现代军队资产管理体系的关键是坚守军队不经营的底线，畅通在军队系统与社会系统之间形成资产的良性流动渠道，卸下军队“经营包袱”，帮助军队聚焦备战打仗主业。军队经营性房地产完善不动产权证，正是实现用好地方资源，搞好军民兼容互补，实现军队保障与利用社会力量保障的最佳结合，是军民融合、军地互通的重要窗口和前提。这也是构建我军现代资产管理体系的重要组成部分和应有之义。

从微观效果层面，亦可取得诸多实在效果：

一是增加地方财政税收。军队经营性房地产未完善不动产权证前，无需向属地政府缴纳税费；而办理不动产权证后，与一般经营主体差别不大，涉及的房地产需按照市场化运营，运营中涉及的增值税、企业所得税、房产税等均须向属地政府缴纳。

二是增加地方就业机会。军队经营性房地产完善不动产权证后，不可避免地需按照地方政府的规划，结合资产状况，重新提升资产经营业态，引进新产业，在当地将新增大量就业机会，同时可协助政府优先安排转业、退伍、复员军人及家属再就业。

三是加大地方固定资产投资，提升政府业绩考核。军队经营性房地产大多属于老旧资产，许多资产已闲置5年之久，为保障项目的安全运营，需对原资产进行更新改造或拆除重建，甚至重新规划后进行开发建设。完善不动产权证后，相关投资建设资金纳入地方固定资产投资统计中，分期开发建设的项目，可与属地政府协商开发进度，配合属地固定资产投资节奏需求。

四是实现城市更新，助力地方规划落地。随着城市发展建设，军队经营性房地产区位优势凸显，经济价值高，有的已无军事利用价值，但属地政府在编制规划时一般不考虑军事用地，造成地块闲置，形成的低端业态，影响城市整体规划和城市环境。完善不动产权证后，在确保资产保值增值的前提下，可按照市场化运作，与地方政府或其平台公司采用多种合作模式，编制与区域发展定位相符的规划方案，实现政府规划发展落地，改造升级低端业态（如原老旧项目转型为住宅开发，可解决营房老旧影响区域形象的问题），整治区域环境，提升片区品质。此外，房地产开发配建的城市绿地、学校、医院等公共设施建设以及城市支路等，增加了特定区域的城市公共服务设施，有利于助力区域的整体发展。

五是纳入地方监管体系，减轻地方安全生产压力。完善不动产权证前，军队对资产的权属、报建管理均不通过地方政府审批，不纳入到地方的监管体系中，运营中产生的影响社会治安、涉诉及违法乱纪事项，地方政府“不好管、管不好”；完善不动产权证后，新建项目履行地方报建手续，通过现代化的安全监督管理方式减轻地方安全生产压力，地方政府“管得住、管得好”。

六是有利于军民融合、军地互通的良好文化建设。军队经营性房地产完善不动产权证后，不仅有利于地方政府营造良好的经营环境，有利于落实军民融合发展，还能消除部分群众对军队经商、与民争利的不好印象，更好地营造军地一家亲、军民鱼水情的文化氛围，维护军队良好形象。

军队经营性房地产完善不动产权证的实现路径

梳理分析军地政策法规和企业改制案例，参照改制企业划拨土地处置相关政策，军队经营性房地产完善不动产权证有划拨土地补办出让、作价出资（入股）、授权经营、保留划拨和国有土地补办租赁5种实现方式。

一是划拨土地补办出让。按规划协议出让。根据国土资发〔2007〕29号文件 ，对整宗空余土地可以由军队单位按照总后勤部有关规定组织公开转让，确定受让人，市县国土部门与受让人签订出让合同，按市场价格核定土地出让收益。土地用途、开发利用和规划设计条件应当作为军队空余土地转让的前置条件，并在转让文件和出让合同中明确。按照该文件规定，满足条件的整宗空余土地，在确定土地用途、容积率等规划指标基础上，可协议转让给市场经营主体，确权登记，直接进行开发利用。

按现状批量出让。根据《房地产管理法》第四十条、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》和29号文等规定，划拨土地符合条件下可以办理出让手续。需报有批准权的人民政府及原总后勤部批准，批准后由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

二是作价出资（入股）。根据《房地产管理法》第二十八条和《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》等，作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有土地使用权作价出资（入股）新设企业，由企业持有该土地使用权，可依照相关法律法规进行转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

作价出资（入股）是国家给改制国有企业的一项优惠政策，具有非货币交易的优势，即市场经营主体取得较为完整土地使用权的同时，不需要现金出资缴纳土地出让金，国家把这部分价款以资本金形式又投向企业。采取该方式需具备两个条件：一是拟进行改制的国有企业属于国家确定作为国家授权投资的机构或国家控股公司试点；二是企业改制方案经省级以上人民政府批准。

三是授权经营。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》等，授权经营是指国家以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。授权单位取得授权经营土地使用权后，可采取多种方式在内部配置土地，主要适用于无需改变土地性质、长期自持经营的项目，或存在权属争议的用地，或虽不存在权属争议但因规划所限短期内无法调整的资产。可在相关问题解决前的过渡期内，采取授权经营方式处置，待达到转让、出让条件，再根据具体情况选择其他方式处理。

与作价出资（入股）相比，授权经营土地使用权手续相对简单，具有更大的灵活性，可以避免补缴大额土地出让金。中国铁路总公司改制时，其原铁路生产经营性划拨土地，即采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。2015年第一批符合条件的划拨土地资产报原国土资源部批准，采取国家授权经营方式处置。目前正在组织第二批土地申报。

四是保留划拨用地。根据《房地产管理法》第四十条、《土地管理法》第五十六条、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》和《划拨用地目录》，符合划拨用地目录的，改制企业可以采取继续保留划拨方式处置。

保留划拨用地须符合《划拨用地目录》范围，存在无法满足未来经营用途的可能性，如需取得完整土地使用权并自由流转，仍需经得地方政府同意，办理土地用途变更手续。保留划拨用地转让所获土地收益上缴国家或者作其他处理，不需要缴纳土地出让金。

五是国有土地补办租赁。国有土地补办租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门，签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。

具体选择何种路径完善不动产权证，还需根据军队经营性房地产的具体情况而定。