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十年来国资国企改革回顾与新形势新任务
发布日期:2020-11-25 来源:《现代国企研究》编辑部

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,本世纪以来,国有企业改革是我国经济体制改革的重点环节之一,改革成效不仅影响国有企业自身的活力和市场竞争力,影响到我国的国际经济竞争力,而且影响到我国基本经济制度。国资委成立以来,坚持以行使出资人职责为核心,以增强国有企业的活力、影响力、控制力为目标不断加快国资国企改革,加快国有经济布局结构调整,并不断加快自身改革,至目前构建了较为成熟的国有资本监管体制,有效促进了国有资本保值增值,实现了国有资本不断做强做优做大。

十年来国资国企改革的成就

2010年以来,国有企业不断做大做强,法人治理结构不断完善,国有经济布局结构不断优化,国资监管体制不断完善,国资国企改革取得了重大进展。

国有企业不断做大做强。2010年以来,国有企业改革发展取得了巨大成绩,国有资本实现了不断做大做强。至2019年底,全国非金融类国有企业资产总额233.9万亿元,是2010年的6.3倍,国有资本权益64.9万亿元,是2010年的1.6倍,营业收入62.6万亿元,是2010年的2.1倍,利润3.6万亿元,是2010年的1.8倍,上缴税金4.6万亿元,是2010年的1.7倍。其中,中央企业资产总额87万亿元,是2010年的3.6倍,权益17.8万亿元,是2010年的2.1倍,实现营收35.9万亿元,是2010年的2.1倍,实现利润2.26万亿元,是2010年的2.7倍,上缴税收3.2万亿元,是2010年的2.2倍。国有企业竞争能力大幅度增强,2020年发布的《财富》世界500强中入榜的全国国有企业由2010年的42户增加到92户,其中中央企业由30户增长到48户。

国资监管及国有企业改革法律法规及政策体系不断健全。2010年以来,特别是党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,国资监管及国有企业改革法律法规政策体系进一步完善,党中央、国务院印发了一系列文件,对混改、公司治理、国资监管、兼并重组给予方向性、框架性的指导。2015年党中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》以后,相关的配套文件也陆续出炉,构建了“1+N"的政策体系,2019年修订并颁布了新的《企业国有资产监督管理条例》。目前,较为成型的国资监管框架体系已经形成。

国有企业改革不断深化。2010年以来,特别是党的十八届三中全会后,新时代中国特色社会主义坚持社会主义市场经济改革方向不断深化,系统性的改革实践与试点深入推进,国有企业改革进展明显加快,初步实现了国有企业分类改革、发展、监管和考核,完成了中央企业功能界定分类,并同步配套分类考核、差异化薪酬分配等措施。国有企业现代企业制度不断健全,中央企业集团及各级子企业基本完成公司制改革,绝大部分中央企业都建立和规范了董事会,适应市场竞争要求的决策、执行、监督机制进一步完善。混合所有制改革有序推进,从2013年以来,中央企业推进的混改事项达到了4000项,引进各类社会资本超过1.5万亿元,混改企业的户数已经超过了中央企业法人单位的70%以上,上市公司的总资产占到了中央企业整体的68%,利润占到了86%。国有企业劳动人事分配制度改革、市场化用工机制改革、薪酬挂钩的激励约束机制改革等方面取得了重要进展。改组组建国有资本投资运营公司、划转部分国有资本充实社保基金、加强党的领导等一系列改革任务积极推进。“三供一业”移交社会、国有企业厂办大集体改革、企业瘦身健体、重组整合、去“僵尸企业”、去产能等重大举措有力地促进了国有企业发展质量和效益显著提升。近年来,“四项改革试点”“十项改革试点”“国有资本投资、运营公司试点”“双百行动”“创建世界一流示范企业”“百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动”等多个试点项目,不断增强了国有企业内生动力和发展活力,国有企业改革呈现出全面推进、重点突破、成效显现的崭新局面,中国特色现代国有企业制度正进一步形成。

国有经济布局结构进一步优化。2010年以来,国有经济布局结构加快调整,2013年党的十八届三中全会提出“国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”,国有经济布局结构调整按照“四个一批”(即巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批和清理退出一批)的要求,加大了国有资本调整和国有企业重组力度,加快过剩产能和低效无效资产退出,国有资本进一步向国家战略性和前瞻性产业、向涉及民生的重要领域集中,积极发展新技术、新产业,改造传统产业。截至2019年底,中央企业所属2041户、地方国有企业所属2620户“僵尸企业”及特困企业已基本处置完成,中央企业累计分别化解煤炭、钢铁过剩产能1.14亿吨和1644万吨。2012—2019年,全国国资系统企业利用产权市场处置非主业、非优势业务,回收资金超过1万亿元,中央企业通过资本市场盘活存量国有资产1.4万亿元。国有企业科技创新取得重大进展,截至2019年底,中央企业拥有有效专利总量约77万项,较2012年底增长3倍,在载人航天、特高压输变电、移动通信、探月工程、北斗导航、国产航母等领域取得了一批具有世界先进水平的重大成果。2019年,中央企业完成战略性新兴产业投资9505亿元,同比增长33%,占全部投资20%,其中,新一代信息技术、新能源、高端装备制造业投资完成额占全部战略性新兴产业投资83%。同时,国有企业加快了专业化重组整合的步伐,中央企业在煤炭、移动通信铁塔等领域陆续进行专业化整合后,近年来在国家石油天然气管网、海工装备、煤电资源等领域继续取得突破,截至目前中央企业由2010年的120户下降为2019年底的98户。此外,中央企业通过产业链、供应链的合作,与地方国有资本、民营企业、中小企业协调发展,加快中央企业、社会资本整合。目前,中央企业的所有者权益中,由于引进社会资本形成的少数股东权益占比由2012年底的将近27%提升到了目前的38%,今年1-8月,中央企业通过投资入股、并购重组、增资扩股等方式引进了超过1700亿元的社会资本,同比增长了28%,投资入股超过6000家非公企业,投资总额超过了4000亿元,极大地发挥了国有资本的影响力和带动力。

国有企业国际化经营深入推进。2010年以来,国有企业国际化经营取得了长足的进展,中央企业境外资产总额由4万亿元增加至2019年底的8.1万亿元。中央企业在“一带一路”沿线国家和地区设立经营单位7180户,高质量建设了比雷埃夫斯港、中白工业园、蒙内铁路、中老铁路等一批标志性重大项目。除了海外直接投资以外,国有企业还加快了海外上市的步伐,如中国铝业、中国东方航空、中国电信、广深铁路、华能国际、中国石化、中国南方航空等,国有企业海外上市不仅加快了国际经营能力建设,还大大加强了体制机制国际化转轨。

国资监管体制进一步完善。2010年以来,在进一步完善和夯实国资监管的基础法规政策的同时,国资国企监管体制随着改革形势的发展进一步完善。党的十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”,党的十九大再次强调,要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,为完善国有资产管理体制指明了方向。各级国有资产监管机构按照党中央、国务院的要求,按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离原则,科学界定国有资产出资人监管的边界,坚持准确定位、坚持依法监管、坚持搞活搞好国有企业坚持提高效能、坚持党的领导,主动进行职责调整,整合国有企业改革职能、整合经济运行监测职能、整合推动科技创新职能,改进监管方式手段,强化依法监管,实施分类监管,推进阳光监管,优化监管流程,抓好组织实施,主动实现从管企业为主向管资本为主转变,国有资本监管职能进一步完善,监管的针对性、有效性、系统性进一步增强。

国有企业履行社会责任表率更加突出。国有企业为国家财政提供了稳定的收入,2010—2019年,全国国资系统企业上交税费31.5万亿元。从2011年始,按照党中央、国务院的要求,提高中央企业国有资本收益收取比例,中央企业上缴红利比例从最高10%提高到15%,至目前中央企业上交国有资本收益6618亿元,向社保基金划转国有资本1.1万亿元、占中央层面划转总额的80%以上。中央企业不仅在保障能源资源安全、抢险救灾等方面发挥重要作用,在节能减排等方面也起到表率作用,中央企业万元产值综合能耗和四项污染物排放指标均提前完成“十三五”目标任务。同时,国有企业还带头降低社会经济运行成本,落实提速降费、降电价等政策,2019年有关中央企业降费让利超过5000亿元。此外,国有企业带头助力打好三大攻坚战,中央企业积极做好援疆援藏援青对口帮扶任务,定点帮扶246个国家扶贫重点县,占全国42%,承担1.1万个地方安排的结对帮扶任务,累计投入帮扶资金超过230亿元。

国有企业党的建设进一步加强。以党建促改革、以党建谋发展是国资国企改革发展的首要任务。2016年全国国有企业党的建设工作会议以后,全国国有企业主动以党建贯穿改革发展工作的全过程,将党建条款写入公司章程,将党建要求融入到公司法人治理结构,党组织决策程序前置等,在企业管理中加强“四个同步”和“四个对接”,国有企业党建工作不断加强和完善,开创了国有企业党的建设新局面。

当前国资国企改革仍然存在的问题

虽然当前国资国企改革已经取得了很多成绩,但仍然存在一些问题。

国有企业市场化改革需要进一步深化。党的十八届三中全会指出:“国有企业总体上已经同市场经济相融合,必须适应市场化、国际化新形势,以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点,进一步深化国有企业改革。”当前,国有企业市场化改革仍需要进一步深化,一方面,政府与国有企业的关系、国有资本出资人与企业的关系仍需进一步理顺,目前仍然有大量经营性国有资本由政府职能部门直接管理,还需要加快“政企分开”改革。另一方面,国有资本授权经营与有效监管的路径还需要深入探索,国有企业内部三项制度改革及市场化经营机制建设需要加快推进。

以创新引领发展的体制机制需要进一步健全。以国有企业为代表的大型企业是我国经济国际竞争力的主力,也是全面提高我国人民物质和精神生活的重要支柱。但目前国有企业通过自主创新实现高质量发展的体制机制仍需要进一步完善,如基础性研究薄弱,关键零件、关键技术、重要设备受制于人的局面没有根本性的转变,需要进一步加快相关体制机制建设,促进企业以创新引领发展。

国有资本布局结构需要进一步调整。目前,国有经济布局结构不断向涉及国计民生、国民经济命脉的重要行业集中,但仍然分布过广。国民经济全部行业20个门类、96个行业大类中,国有经济涉及94个行业,中央企业各级子企业经营的业务涉及19个门类,90个行业大类,仍然有一部分国有资本处于非重要行业和非关键领域,规模偏小、实力较弱,一些重要行业和关键领域国有资本分布仍然过散,产业集中度不高,不少产品和业务仍处于产业链、价值链的中低端环节,高端竞争力不足,需要进一步推进产业整合、优化资源配置。

国有资本监管体制机制需要进一步优化。当前,随着国有企业改革不断深化,特别是混合所有制不断发展,国有资产资本化、企业股权多元化和市场化、法治化、国际化发展越来越深入的形势下,要进一步完善国有资本监管体制,实现对企业的充分授权与实现国有资本高效监管的平衡。

国企党建工作需要进一步落实。国有企业党建工作需要适应企业改革发展中不断出现的新形势、新问题,促进企业改革和发展,需要在新形势下不断探索加强党的领导的新途径。

新形势下进一步做强做优国有资本

习近平总书记指出:“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量,必须理直气壮做强做优做大,不断增强活力、影响力、抗风险能力,实现国有资产保值增值。”党的十九届五中全会提出了“十四五”我国全面建成小康社会,开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标,党中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议中明确指出,要“深化国资国企改革,做强做优做大国有资本和国有企业。加快国有经济布局优化和结构调整,发挥国有经济战略支撑作用。加快完善中国特色现代企业制度,深化国有企业混合所有制改革。健全管资本为主的国有资产监管体制,深化国有资本投资、运营公司改革。”新形势下国有企业要进一步明确战略定位、担负历史使命、不断奋发进取,在改革发展的新征程上再创新辉煌。

进一步加快国有企业改革。要按照党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》“深化国有企业改革,加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制,健全经理层任期制和契约化管理,完善中国特色现代企业制度”的要求,进一步全面深化国有企业改革,按照中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过的《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》要求,加快各项改革,推进国有企业治理现代化。要按照党的十九届四中全会“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力,做强做优做大国有资本。深化国有企业改革,完善中国特色现代企业制度”要求,聚焦主责主业,提高核心竞争力,加快健全和完善国有企业市场化经营的体制机制,深化企业内部三项制度改革,促进企业人力、物力、财力等生产要素合理流动,使资本、劳动、科技、管理等生产经营全要素充分地发挥作用。同时要积极稳妥推进混合所有制改革,建立起既借鉴西方发达国家先进企业的经验,又立足于我国的国情和国有企业实际的具有中国特色国有企业法人治理结构。

进一步完善国有资产监管体制。要加快形成以管资本为主的国有资产监管体制,着力从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等多方位进一步提高国资监管的系统性、针对性和有效性。改革国有资本授权经营体制,进一步理顺政府、市场和企业的关系,强化国有企业的市场主体地位,促进国有企业经营机制的市场化,推动国有企业公平参与市场竞争。2019年国资委发布了《国务院国资委授权放权清单》,加快国有资本授权经营体制改革,明确了国资委对国有资本投资、运营公司在战略规划、主业管理、选人用人、股权激励、工资总额和重大财务事项管理等领域更多的授权和放权事项。

进一步促进国有企业转型发展。要深入推进全国国有资本的整合融合,进一步优化国有资本布局结构,实现全国国资“一盘棋”协调发展。要加快国有企业自主创新体制机制的建设,加快关键核心技术攻关,加快发展战略性新兴产业和先进制造业,强化自主创新能力,推动中央企业向产业链、价值链的高端迈进,实现国有企业规模与经营效率、经营效益的统一。此外,要增强国有企业稳增长工作的能力。

进一步加强国有企业国际竞争力。企业整合市场和资源的边界越大,整合能力越强,经营就越有效率。我国国有企业长期面向国内市场,国际竞争力较弱和国际市场赢利能力偏低的问题较为突出,我国国有企业与西方跨国巨头在法人治理结构、资本管控能力、市场整合能力、科技研发强度等多方面存在非常明显的差距,国有企业巨大资产经营规模与海外国际市场盈利能力反差较大,反映出大而不强的问题。国有企业必须把保值增值作为国有资本经营的第一要务,全面加强境外国有资本管理,尽快以国际化的要求规范自己的机制体制和经营管理,实现与国际高标准接轨,提升企业的国际信誉和知名度,实现由跨国经营向跨国公司转变。

全面加强企业管理。要深入推进国有企业对标世界一流管理提升行动,全面对标找准短板差距,健全体系,提升管理能力,坚持向管理要质量、要效益、要发展,全方位、全流程加强精细化管理。特别在国际国内环境不确定性增强的形势下,国有企业必须立足自身、苦练管理内功,强化目标引领,强化精准对标,强化能力建设,强化体系建设,尽快补齐短板和弱项,有效增强竞争实力,促进国有资产保值增值。此外是,国有企业要进一步建立健全企业内控体系,强化合规经营、强化风险意识,全面梳理排查,防范重大风险,着力打造具有全球竞争力的世界一流企业。

全面加强党的建设。要进一步加强国有企业党的领导、党的建设,推动党建工作与企业的法人治理结构、与企业的生产经营深度融合,加大探索混合所有制条件下加强党的领导的有效途径。

(作者为国务院国资委研究中心研究员王绛)

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